Разновидности ответственности, которые применяются к государственным служащим

Основа юридической ответственности госслужащих

Юридическая ответственность государственных служащих применяется по отношению к государственным служащим. Она состоит из всех известных видов юридической ответственности:

• дисциплинарной,
• административной,
• уголовной,
• материальной.

Дисциплинарная ответственность представляет собой основной вид ответственности госслужащих в современном аппарате нашей страны по причине ее оперативного характера, непосредственности и возможности учитывать конкретную обстановку правонарушений, которые совершает компетентной в ситуации лицо – вышестоящий начальник государственного служащего.

ФЗ от 31.12.99 г. № 228-ФЗ «О выборах президента РФ» в ст. 16 «Статус члена избирательной комиссии» дается определение для непосредственного подчинения.

Этот ФЗ заменил Федеральный закон от 10.01.03 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента РФ», который уже не включает в себя рассмотренное определение. Тем не менее, оно является важным с позиции выяснения иерархических отношений между органами и должностными лицами, используется для точной организации разрешения споров.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих

Научные дискуссии были вызваны характером ответственности, когда ее применение происходит через суд: трудовая, служебная или административная.

Сознательное исполнение собственных обязанностей в некоторых случаях предполагает неповиновение (например, неправомерный приказ).

Основание ответственности в этом случае представлено дисциплинарным (должностным) проступком. Также сюда можно включить должностные упущения и некачественные акты управления, которые издаются должностным лицом. В последующем они способны порождать иски граждан.

Таким образом, для государственных служащих также характерно совершать ошибки, которые не всегда имеют определенный умысел. Тем не менее, подобные последствия действий должностного лица не всегда могут быть основанием для того, чтобы применять дисциплинарную ответственность.

Помимо дисциплинарного проступка, особое основание для привлечения к дисциплинарной ответственности руководителей предприятия, включая его заместителей, представлено требованием представительного органа работников. Его регулирует ст. 195 ТК РФ, которая предусматривает, что работодатель должен рассматривать заявление представительного органа работника о нарушении руководителем организации, его заместителями законных нормативных правовых актов, которые касаются труда, условий коллективного договора, соглашений. Также в этом случае необходимо сообщать о результатах рассмотрения представительному органу. Если факты нарушений подтверждаются, то работодатель должен использовать в отношении руководителя или его заместителей дисциплинарные взыскания вплоть до увольнения.

Это может быть как широкая уступка профсоюзному движению, так и фикция, поскольку диспозиция статьи обладает абсолютно безразмерными формулировками, которые с легкостью попадают под субъективное толкование.

Дисциплинарные взыскания, которые предусматривает ст. 192 ТК РФ весьма лаконичны. Так, за совершение дисциплинарных проступков, включая неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками по их вине возложенных на них трудовых обязанностей, работодатели вправе использовать несколько видов дисциплинарных взысканий:

• замечание;
• выговор;
• увольнение по определенному основанию.

Этой же статьей ограничивается возможность установить иные взыскания: «Федеральные законы, уставы и положения о дисциплине для отдельных категорий рабочих могут быть предусматривать и другие дисциплинарные взыскания. Недопустимо использовать дисциплинарное взыскание, которое не предусмотрено ФЗ, уставом или положениями о дисциплине.

Дисциплинарную ответственность госслужащего может определять н. 1 ст. 57 ''Дисциплинарные взыскания» ФЗ № 79-ФЗ. В нем предусмотрено, что за совершение дисциплинарных проступков, включая неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданскими служащими по их  вине возложенных на них должностных обязанностей, представитель нанимателя вправе использовать следующие виды дисциплинарных взысканий:

• замечание;
• выговор;
• предупреждение о неполном соответствии должности;
• освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
• увольнение со службы в соответствии со специальными основаниям.

Если сравнивать с видами взысканий, которые устанавливал предыдущий ФЗ № 115-ФЗ 1995 г., то там среди наказаний отсутствовал «строгий выговор», зато было включено наказание в виде освобождения от замещаемых должностей гражданской службы. Список взысканий за правонарушения, которые вытекают из отношений госслужбы, не всегда соответствует списку дисциплинарных взысканий, которые закрепляет статья 192 ТК РФ. Это способно приводить к разграничению отношений госслужбы и отношений трудового найма в соответствии с Трудовым кодексом.

Административной процедурой использования и снятия дисциплинарного взыскания (ст. 58 ФЗ № 79-ФЗ) дополнительно уточняется самостоятельность служебного нрава по сравнению с трудовыми правоотношениями.

Законодательством предусмотрено, что до момента использования подобного взыскания представителем нанимателя требуется от гражданского служащего письменное объяснение, которому должна предшествовать служебная проверка. Взыскание можно применять только непосредственно после того, как был обнаружен дисциплинарный проступок, но не позже 1 месяца со дня, когда он был обнаружен. В любой ситуации взыскание нельзя применять позже 6 месяцев со дня совершения проступка. По результатам проверки финансовой и хозяйственной деятельности или проверки аудитором такой срок устанавливается на 2 года со дня. когда работник совершил дисциплинарный проступок. Гражданский служащий обладает правом обжалования дисциплинарного взыскания письменно в комиссию органа государства по служебным спорам или в суд.

Особенность процедуры использования дисциплинарных взысканий к госслужащим заключается в проведении служебных проверок, которые регулирует статья 59 ФЗ № 79-ФЗ. Она специфична, поэтому представляет специальный интерес.

Служебную проверку проводят в соответствии с решением представителя нанимателя или заявлению гражданских служащих в письменном виде. Осуществляя служебную проверку, в полной мере необходимо объективно и всесторонне установить:

• факт совершения работников проступка;
• вину гражданского служащего;
• условия и причины, которые повлияли на совершение гражданским служащим проступка;
• размер и характер вреда, который был причинен служащим;
• обстоятельства, которые явились основанием для письменного обращения работника о проведении подобной проверки.

Проведение служебной проверки должно быть поручено подразделению государственного органа, занимающегося вопросами государственной службы и персонала при участии юридических (правовых) подразделений и выборных профсоюзных органов. Гражданский служащий, который напрямую или косвенно заинтересован в результатах проверки, не вправе принимать участие в осуществлении служебной проверки. Более того, тот работник, по отношению к которому проводят служебную проверку, может временно отстраняться от замещаемой должности на гражданской службе на период служебной проверки. При этом за ним должно сохраняться на это время денежное содержание по замещаемой должности на гражданской службе. Служебная проверка завершается не позже, чем через месяц с того дня, когда было принято решение о ее проведении. Ее заканчивают письменным заключением, где сформулированы обстоятельства и факты, которые были установлены в ходе проверки, включая предложения об использовании к служащему дисциплинарного взыскания или о невозможности его применения. Заключение должно быть приобщено к личному делу работника, по отношению к которому была совершена служебная проверка.

Среди недостатков можно выделить ведомственный характер, когда служащий приучается подчиняться своему руководителю и быть ему приятным, общество, ради которого работает государственный аппарат, не осведомлено о степени справедливости дисциплинарного наказания, включая сам факт их действия, публичной регистрации. При этом предложения Ю. Н. Старилова о том, чтобы принять Дисциплинарный кодекс всей государственной службы, а не только дисциплинарного устава отдельных отраслей, не способны изменить ее качеств, если в проект кодекса специально не будет заложена обязанность публикации сведений о дисциплинарных наказаниях госслужащих. Надеяться же на такие события нет оснований, поскольку в открытой публикации не существует информации об организациях на «свободном» рынке в РФ, как нет и сведений о фиксации движения капитала и возможности обществу убедиться в его не преступном характере. В таких условиях нет надежды на другое развитие событий по отношению к дисциплинарной ответственности.

Отрицательная сторона дисциплинарной ответственности заключается и в том, что часто правонарушения служащего может оставаться незамеченным его начальником, а иногда и совершаться вместе с ним. А ничто так не разлагает общество и служащих, как отсутствие последствий, наказаний после совершения правонарушений. Внешний в отношении к государственным служащим государственный орган административной юстиции в этой позиции является более беспристрастным, проводя унифицированную правоприменительную практику и не оставляя без внимания или логического завершения поступившие дела.

Дисциплинарная ответственность в Японии предусматривает лишь 4 вида взысканий:

• увольнение,
• приостановка работы в должности,
• сокращение зарплаты,
• предупреждение.

Дисциплинарные взыскания должны использоваться лицом, имеющим право найма. Важная гарантия прав служащего заключается в требовании Закона об обязательном представлении принимающим дисциплинарные меры лицом письменного объяснения лицу, которое подвергается дисциплинарному наказанию, о причинах серьезной дисциплинарной мере к нему вопреки воле. Серьезные меры включают сокращение заработка, снижение по служебной лестнице, отстранение на время от должности, увольнение и др.

Во Франции закон 1984 г. включает обширную систему мер взыскания, которая дает возможность варьирования наказаний без излишней жестокости, но с возможностью мягко легализовать их применение, отсрочки его исполнения. В соответствии с французским законом государственный орган госслужащего может лишать пенсии и после ухода на нее. Срок рецидива в этом случае увеличивается до 3-5 лет. Взыскания могут использоваться в качестве основных или дополнительных, каковыми являются исключения из списка повышения в должности. Следует выделить среди взысканий и меры экономического наказания (прекратить выплаты всякого вознаграждения). Назначение наказания в целом наступает по предварительному заключению дисциплинарного совета, что способно снижать субъективность характера применения наказаний органа, который его применяет.

В Римской курии ответственность служащих и использование дисциплинарной ответственности осуществляется Дисциплинарной комиссией Римской курии. Что касается самих взысканий, то они включают наказания, которые связаны с ограничениями в работе, как основной смысл служебной деятельности служащего. Если происходит нарушение без уважительной причины рабочего графика, то применяется денежное взыскание в размере, который не должен быть больше 50 % ежедневного заработка. Особое внимание уделено нарушениям, включая «нарушения правил и порядков частной жизни, наносящих ущерб репутации ведомства», «уголовное преследование, которое делает служащих не заслуживающих доверия».

Административная и уголовная ответственность государственных служащих

Административная ответственность характерна для должностного лица в случае, когда он совершает административное правонарушение по причине неисполнения или ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей. Подобный вид ответственности определен тем (Ю. Н. Старилов), что основание для привлечения должностного лица к этому типу ответственности представлено совершением им административного правонарушения, которое связано с несоблюдением правил. По этой причине проявляется проблема двойной ответственности за одно и то же нарушение, что предусматривает дисциплинарный и административный порядок. Здесь проявляется и вопрос реальной общественной реакции на правонарушение, поскольку действием (бездействием) служащих в качестве должностных лиц может быть причинен такой убыток обществу (например, использование радиоактивных отходов и загрязнение природы, который они не в состоянии компенсировать. Здесь проявляется и проблема ответственности государственных органов, в которых трудятся виновные лица. Перед лицом убытков для общества возникает проблема допуска некоторых лиц к определенной государственной службе, учета их правонарушений, измерения качеств  работника и риска для общества с выполнением его должностных обязанностей, средствами дублирующего контроля и резерва опасных участков.

Административная ответственность госслужащих обладает выгодными чертами, если сравнивать ее с дисциплинарной. Это проявляется в том, что она является внешней по отношению к органу, в котором служит работник. Помимо этого, ее сопровождают материальные убытки для нарушителей в форме штрафов в качестве преобладающего типа административного наказания. Также келейно и ведомственно степень административной ответственности фиксируется (должна быть зафиксирована) в государственных органах, поскольку для нее характерен рецидив. Если же в течение года повторно совершен аналогичный административный проступок, то нарушители несут более высокую степень административной ответственности (даже часто уголовную). Это проявляется, когда учет совершенных административных правонарушений правильно налажен.

Уголовная ответственность государственных служащих представляет собой самую тяжелую меру ответственности в законодательстве нашей страны. Это обусловлено тем, что в большом числе своих составов такая ответственность предусматривает большой размер штрафов, лишение свободы. При этом ее исполнение оставляет порочащий след для лиц в виде судимости, которая иногда накладывает ограничения для лица использовать некоторые свои права.

Самое распространенное преступление — это «злоупотребление должностными полномочиями» (статья 285 УК РФ).

1. Использование должностными лицами собственных полномочий на службе вопреки ее интересам. Это деяние должно быть совершено в корыстных или прочих личных целях и вести к существенному нарушению прав и законных интересов предприятий или граждан или общественных, охраняемых законом интересов. Наказание предусмотрено в виде штрафа в размере до 80 тыс. руб. или в размере заработка (прочего дохода осужденного) за период до полугода, лишением права занимать определенные должности или лишение права заниматься определенной деятельностью на срок до 5 лет, арестом 4-6 месяцев, лишением свободы до 4 лет.
2. Такое же деяние, которое совершено лицом, находящимся на государственной должности РФ или ее субъекта (глава органа местного самоуправления) должно быть наказано штрафом (100-300 тыс. руб.) или в размере зарплаты за период 1-2 лет, лишением свободы до 7 лет, включая лишение прав занимать соответствующую должность или вести определенную деятельность до 3 лет.
3. Деяние, которое предусмотрено 1 и 2 частью статьи. Влекут за собой тяжкие последствия и наказание в виде лишения свободы (до 10 лет), включая лишение прав занимать должность или вести деятельность (до 3 лет).

Также уголовное наказание предусматривается за служебный подлог. В соответствии со ст. 292 УК РФ служебный подлог представляет собой внесение должностными лицами, а также государственными служащими или служащими органа местного самоуправления, которые не являются должностными лицами, в официальный документ изначально ложной информации, включая внесение в них таких исправлений, которые способны исказить действительное содержание документа. Преступление признается, когда деяние совершено в корыстных или иных личных целях. Подлежит наказанию штрафом (до 80 тыс. руб.), суммой заработной платы, или иным доходом осужденного (до 6 месяцев), обязательными работами (180-240 часов), исправительными работами (1-2 года), арестом (3-6 месяцев), лишением свободы (до 2 лет). В случае существенного нарушения прав и законных интересов лиц или предприятий, а также законодательно охраняемых интересов государства и общества служебный подлог предусматривает наказание штрафом (100-500 тыс. руб.) или в сумме зарплаты (дохода) осужденного (1-3 года), лишение свободы (до 4 лет), включая лишение прав занимать определенную должность или осуществлять соответствующую деятельность (до 3 лет или бессрочно).

Уголовный кодекс предусматривает не менее жестокие наказания за получение взяток. Так, в статье 290 УК РФ указано, что личное или через посредника получение должностным лицом взятки (деньги, ценные бумаги, прочее имущество, выгоды имущественного характера за действие (бездействие) в пользу взяткодателей или представляемых им людей, если они включены в служебное полномочие должностного лица либо оно по причине должностного положения способствует подобным действиям (бездействию), общее покровительство или попустительство) должно понести за собой наказание в виде штрафа (100-500 тыс. руб.), суммы зарплаты (прочего дохода осужденного) за период от 1-3 лет, лишения свободы (до 5 лет), включая лишение прав занимать должность или вести определенную деятельность (до  3 лет). Что касается получения должностными лицами взяток за незаконные действия (бездействие), то оно подлежит наказанию в виде лишения свободы (3-7 лет), включая лишение прав занимать должность или вести определенную законом деятельность (до 3 лет). Подобные действия, которые совершает человек, исполняя государственные обязанности или занимая государственную должность субъекта РФ, включая глав органов местного самоуправления, должны наказываться лишением свободы (5-10 лет), включая исключение прав занимать определенные должности или вести соответствующую деятельность (до 3 лет).

Подобные действия, которые совершает группа сотрудников по предварительному сговору или организованная группа, включая вымогательство взятки или в крупных размерах, должны наказываться лишением свободы (7-12 лет), наложением штрафа (до 1 млн. руб.), выплатами в  сумме зарплаты (прочего дохода осужденного). Крупный размер взятки представляет собой сумму денежных средств, сумму ценных бумаг, прочего имущества или имущественных выгод, которые превысили 150 тыс. руб.

В Уголовный кодекс РФ включена для этого специальная статья 315 «Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта». Она гласит, что злостное неисполнение со стороны госслужащего или организации вступивших в законную силу приговора суда, судебного решения или прочего акта суда, включая препятствия для их исполнения, должно наказываться штрафом (до 200 тыс.руб.), суммой заработной платы (прочего дохода) осужденных (до 18 месяцев), лишением прав занимать определенные должности или вести деятельность (до 5 лет), обязательными работами (180-240 часов), арестом (от 3-6 месяцев), лишением свободы (до 2 лет).

Можно сказать, что законодательство обладает достаточными диспозициями для гарантии правомерного поведения госслужащего. Те мне менее, коррумпированность аппарата государства за годы правления В. В. Путина достигает огромных масштабов. Здесь даже должности государственного аппарата для их занятия оцениваются через суммы взяток. Профессором В. В. Лунеев было констатировано, что все необходимые нормы борьбы с коррупционерами уже давно и точно зафиксированы тремя конвенциями Совета Европы и ООН. Он пишет: «Мы их подписали, но, как показало время, их никто не выполняет». «Коррупция становится нашей конституцией, а безответственность за нее представляет собой повседневную практику».

Законодательством зарубежных государств некоторые правоотношения, которые связаны с привлечением госслужащего к уголовной ответственности, также регулируются. Статья 80 Устава Римской курии включает положение о том, что порядок дисциплинарных взысканий не должен использоваться при увольнении по причине вынесения компетентным органом власти государства города Ватикан или прочих стран обвинительных приговоров за совершение умышленных преступлений. То есть применяться должен один вид ответственности (уголовная или дисциплинарная). Например, в Японии привлечение к уголовной ответственности не должно препятствовать использованию дисциплинарной ответственности (статья 85 Закона Японии).

Материальная ответственность госслужащего представляет собой значительно менее ощутимый тип государственного воздействия для него. Никакой работник государственной службы по закону не способен обладать уровнем материального благосостояния, дающим ему возможность при причинении ущерба стране рассчитаться с государством из собственных материальных средств. По этой причине государственно организованный народ идет всегда на риск, поскольку соглашается на то, что определенное лицо займет ту или иную государственную должность.

Например, в Великобритании этого и не пытались достичь. Д.Гарнер писал: «За соблюдение договорных обязательств, в которые гражданский служащий вступил от имени Короны, он обычно не несет личной ответственности. Ему невозможно предъявить иск о нарушении гарантий договора, которые даны от ее имени. В случае совершения им правонарушения при исполнении должностных обязанностей, чаще всего за него отвечать будет наниматель в виде Короны. Конечно такое лицо не может избежать ответственности, если в свое оправдание будет ссылаться на приказ вышестоящих должностных лиц или на необходимость государство. Но это предусмотрено для тех правонарушений, которые он совершает не на службе ее величества и не являясь британским подданным».

В Швейцарии статья 25 предусматривает обязанность должностного лица добросовестно и разумно выполнять приказы своего руководства на службе, при этом за них отвечает сам начальник. А вот в суд он сможет идти только, получив разрешение компетентных органов (ст. 28). Ст. 29 Закона Швейцарии предусмотрено, что Конфедерация несет ответственность перед третьими лицами за содержание специальных постановлений в федеральном праве, но в этой ситуации она может подать жалобу в суд против виновных должностных лиц. Подобное право иска Конфедерация может сохранить и после того, как прекращены служебные обязанности должностных лиц. К этому имеют отношение и последствия ответственности госслужащих. Закон Швейцарии прямо закрепляет, что госслужащий подвергается ответственности 2 или 3 раза за одно и то же деяние (в 1958 г. эту статью отменили).

Статья 30 Закона гласит, что «дисциплинарную меру нельзя считать действительной по отношению к ответственности за причиненный ущерб и к уголовной ответственности должностных лиц». Таким образом, за одно деяние можно применить сразу 3 наказания. В некоторых исключительных случаях в одно время налагаются несколько дисциплинарных взысканий, при этом был увеличен срок рецидива (ст. 32. ч. 4), в соответствии с  которым необходимо 5 лет для того, чтобы служащий считался как не привлекаемый к дисциплинарной ответственности.

Важно отметить и симптоматическое для госслужбы правонарушение, которое в Иране наказывается в соответствии с Законом о реорганизации (ст. 26. п. 10). Он гласит, что наказанию подлежит активное участие в заключении в условиях прежнего режима грабительских или наносящих государству убытки договоров (включая внутренние, внешние, военные, невоенные) в форме внесения предложений, формирования несправедливой цены, формирования и утверждения не реального обоснования, вмешательства, руководства и участия в их подписании. Правда, наказание там предусматривает лишь увольнение со службы в учреждениях, которое исключает право приема на государственную службу в перспективе. Наряду с этим содержание статьи обладает прямой проекцией и на реформы в нашей стране.

В истории нашего государства использовались и прочие способы применения ответственности для госслужащих.